ΓΕΝΙΚΗ ΣΥΝΕΛΕΥΣΗ
Πρόεδρος: Νικόλαος Σπαλιάρας, Γραμματείς: Βασίλειος Χριστοφίλης, Λαμπρινή Πλούμη.
Το Δ.Σ. εκθέτοντας τα πεπραγμένα του απηύθυνε ευχαριστίες προς: (α) τον Υπουργό Δικαιοσύνης Γ. Α. Μαγκάκη για τη ψήφιση του Ν. 1406/83. (β) Την Επιτροπή που εργάστηκε για το Ν. 1406/83 (Ν. Σπαλιάρας, Δ. Μπαρδούτσο, Ιωάννη Παναγιωτόπουλο, Θωμά Παπαδημητρίου, Ηλία Κριατσιώτη, Νικόλαο Διακονικολάου, Αθανάσιο Καραμιχαλέλη, Θωμά Ασημακόπουλο και Δημήτριο Σταθόπουλο). (γ) Το Σωκράτη Λεκέα για τα στοιχεία του μισθολογίου και την πολύτιμη συνεργασία του και ενημέρωσε τη Γ.Σ. για: (α) τις προσπάθειες για τον Κώδικα δικαστικών λειτουργών, (β) τη συνεχή συνεργασία με τις άλλες ΕΝΩΣΕΙΣ δικαστών, (γ) τις παραστάσεις του στο ΣτΕ, στο Δ.Σ.Α., στους Υπουργό και Γεν. Γραμματέα Δικαιοσύνης, (δ) προώθηση θεμάτων της Γεν. Επιτροπείας. Τέλος, έγινε συζήτηση για πλήθος θεμάτων.
ΠΡΑΚΤΙΚΑ ΓΕΝΙΚΗΣ ΣΥΝΕΛΕΥΣΗΣ
Η Γενική Συνέλευση των μελών της Ένωσης Διοικητικών Δικαστών, που συνήλθε στις 11-2-1984 στην αίθουσα συνεδριάσεων του Τριμελούς Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθήνας, ασχολήθηκε, μεταξύ άλλων, και μετα εξής θέματα: α) υλοποίηση των διατάξεων του ν.1406/1983 (άρθρα 13-19), που αναφέρονται στην Γενική Επιτροπεία των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων, β) εξέλιξη των διοικητικών δικαστών στο Συμβούλιο της Επικρατείας,
Και ενέκρινε τα παρακάτω πορίσματα
Α) ΓΕΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΕΙΑ ΤΗ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ ΤΩΝ ΤΑΚΤΙΚΩΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ
Ι. Ο θεσμός της Γενικής Επιτροπείας της Επικρατείας των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων καθιερώθηκε, το πρώτο, με το ν.4125/1960 (άρθρο 15ο και επ.) και αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της οργάνωσης αυτών (πρακτ.1/1979 Ολομ. ΣτΕ). Με τον παραπάνω νόμο, ο μεν Γενικός Επίτροπος έχει βαθμό Προέδρου του Ελεγκτικού Συνεδρίου και διορίζεται με β.δ. που εκδίδεται ύστερα από απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, οι δε αντεπίτροποι έχουν βαθμό εφέτη ή προέδρου εφετών. Εξάλλου, με τις διατάξεις των άρθρων Ι περ.γ’, 56 περ.α’ και 63 περ.Γ εδάφ.α’ του ν.δ.962/1971 (ΦΕΚ 183 Α’) που ισχύουν ήδη, ο Γενικός Επίτροπος της Επικρατείας εξομοιώνεται βαθμολογικά με τους προέδρους των ανώτατων δικαστηρίων της χώρας. Τέλος, με την 4/1974 Συντακτική Πράξη ορίστηκε ότι οι διατάξεις της, για την αποκατάσταση της τάξης και ευρυθμίας στη δικαιοσύνη, εφαρμόζονται και γαι το Γενικό Επίτροπο, ο οποίος και πάλι εξομοιώθηκε με τους προέδρους και αντιπροέδρους των ανώτατων δικαστηρίων (άρθρο 3 και 12 της 4/1974 Συντακτικής Πράξης).
ΙΙ. Απ’όλο το παραπάνω προκύπτει ότι ο συνταγματικός νομοθέτης του 1975 βρήκε μια νομοθετικά διαμορφωμένη κατάσταση, σύμφωνα με την οποία α) ο Γενικός Επίτροπος και οι αντεπίτροποι ήταν δικαστικοί λειτουργοί, που δε δικαιοδοτούν με αλλά μετέχουν στο έργο της απονομής της δικαιοσύνης, όπως ακριβώς είναι δικαστικοί λειτουργοί και οι εισαγγελείς, β) ο Γενικός Επίτροπος και οι αντεπίτροποι ήταν ενταγμένοι στη βαθμολογική ιεραρχία των τακτικών διοικητικών (τότε φορολογικών) δικαστηρίων και γ) ο Γενικός Επίτροπος είχε βαθμό Προέδρου Ελεγκτικού Συνεδρίου, δηλαδή βαθμό προέδρου ανώτατου δικαστηρίου. Τη διαμορφωμένη αυτή κατάσταση όχι μόνο δεν ανέτρεψε το Σύνταγμα του 1975, θεωρώντας την αυτονόητη αλλά και την κάλυψε, αφού στο άρθρο 92 παρ.3 όρισε ρητώς ότι «η πειθαρχική εξουσία επί των δικαστικών υπαλλήλων...........ασκείται υπό των ιεραρχικώς προϊσταμένων αυτών δικαστών ή εισαγγελέων ή επιτρόπων ................, κατά τα υπό του νόμου οριζόμενο.........». Αν λάβουμε δε, υπόψη ότι οι υπάλληλοι του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν είναι δικαστικοί υπάλληλοι και γι αυτό υπάγονται στις διατάξεις του Υπαλληλικού Κώδικα (ν.1811/1951, όπως κωδικοποιήθηκε με το πρ.δ/μα 611/1977), αντίθετα προς του υπαλλήλους των τακτικών διοικητικών (φορολογικών) δικαστηρίων που είναι δικαστικοί υπάλληλοι και υπάγονται στον Κώδικα των Δικαστικών Υπαλλήλων (άρθρο 1 ν.δ.1025/1971 και 3 ν. 294/1976), γίνεται φανερό ότι οι Επίτροποι που μνημονεύονται στο άρθρο 92 παρ.3 του Συντάγματος 1975 είναι ο Γενικός Επίτροπος και οι αντεπίτροποι της επικράτειας των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων. Με βάση τα παραπάνω, στα άρθρα «3 και 4 του ν.785/1978 (ΦΕΚ Α’100) ορίσθηκε ότι ο Γενικός Επίτροπος της Επικρατείας επί της διοικητικής δικαιοσύνης έχει βαθμό Προέδρου Ελεγκτικού Συνεδρίου» και διορίζεται με πρ.δ/μα που εκδίδεται με πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, καθώς επίσης και ότι οι Επίτροποι εξομοιώνονται βαθμολογικά και μισθολογικά με τους συμβούλους επικρατείας, αρεοπαγίτες κλπ. Με την ερμηνεία δε των διατάξεων αυτών των άρθρων 3 και 4 του ν.785/1978, το ΣτΕ ασχολήθηκε εκτενώς στην 105/1981 απόφαση της ολομέλειας του. Έτσι, με την απόφαση αυτή έγινε δεκτό ότι «.......... ο Γενικός Επίτροπος και οι επίτροποι.............. αποτελούν ίδιον ενιαίον κλάδον δικαστικών λειτουργών.........», ότι επιβάλλεται .......η δια προαγωγής επιτρόπου πλήρωσις της θέσεως του Γενικού Επιτρόπου.........», ως και ότι «....... απόκειται εις τον νομοθέτην να ρυθμίση και το θέμα της πληρώσεως των θέσεων των επιτρόπων δια διορισμού κατά το άρθρον 88 παρ.1 του συντάγματος .............», χωρίς να γεννηθεί θέμα (αν και στην απόφαση υπήρξε σωρεία μειοψηφιών ως προς άλλα θέματα) για το βαθμό του Γενικού Επιτρόπου και των Επιτρόπων, παρά το γεγονός ότι η απόφαση αυτή αφορούσε διορισμό Γενικού Επιτρόπου «με βαθμό Προέδρου Ελεγκτικού Συνεδρίου». Σύμφωνα, ακριβώς, με τις υποδείξεις της πιο πάνω απόφασης (105/1081) της ολομέλειας του ΣτΕ, καταρτίστηκαν τόσο τα άρθρα 45 παρ.3, 54 παρ.1 και 79-81 του σχεδίου νόμου με τίτλο «Κώδικας Δικαστικών Λειτουργών», όσο και τα αντίστοιχα άρθρα 13-19 του πρόσφατου ν.1406/1983 (ΦΕΚ 182 Α’), με τα οποία και ρυθμίστηκε συνολικά ο θεσμός της Γενικής Επιτροπείας. Είναι χαρακτηριστικό και πρέπει να τονισθεί εδώ ότι, όπως προκύπτει από τα πρακτικά της Επιτροπής που επεξεργάσθηκε το σχέδιο του Κώδικα Δικαστικών Λειτουργών, αλλά και από τα επίσημα πρακτικά των συζητήσεων της Βουλής, έγινε επίπονη προσπάθεια ώστε, τόσο οι νομοθετικές ρυθμίσεις στο σχέδιο του Κώδικα, όσο και οι αντίστοιχες διατάξεις των άρθρων 13-19 του ν.1406/1983 να εναρμονίζονται απόλυτα στα όσα έχει δεχθεί το ΣτΕ για τη Γενική Επιτροπεία των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων. Όμως, παρ’ολα αυτά, με το 20/11.11.1983 πρακτικού, η πλειοψηφία της Ολομέλειας του ΣτΕ, γνωμοδοτώντας πάνω στο σχέδιο του Κώδικα Δικαστικών Λειτουργών, αποφάνθηκε ότι δεν είναι συτναγματικά επιτρεπτό να έχουν τα μέλη της Γενικής Επιτροπείας των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων βαθμό αντίστοιχο ή ανώτερο του Συμβούλου Επικρατείας.
ΙΙΙ. Επί του ζητήματος αυτού πρέπει να τονισθούν τα ακόλουθα:
α) Η συνταγματικότητα των ρυθμίσεων των άρθρων 45 παρ.3, 54 παρ.1 και 79-81 του σχεδίου νόμου με τίτλο «Κώδικας Δικαστικών Λειτουργών», κατά συνέπεια δε και των αντίστοιχων ακριβώς διατάξεων των άρθρων 13-19 του ν.1406/1983, αναγνωρίσθηκε ήδη από τις ολομέλειες των δύο άλλων Ανώτατων Δικαστηρίων (Άρειου Πάγου και Ελεγκτικού Συνεδρίου), προς τις οποίες επίσης υποβλήθηκε το σχέδιο του Κώδικα για να εκφράσουν τις απόψεις τους, καθώς και από τη μειοψηφία των συμβούλων του ΣτΕ.
β) Η άποψη της πλειοψηφίας του ΣτΕ ότι το ζήτημα αυτό «........με τη μορφή αυτή αντιμετωπίζεται για πρώτη φορά από το Σώμα ........» δεν ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα. Το ζήτημα αυτό έχει αντιμετωπισθεί με πολλές γνωμοδοτήσεις είτε του 11μελούς Ανώτατου Δικαστικού Συμβουλίου ΔΔ, είτε της Ολομέλειας του ΣτΕ (πρακτ. Α.Δ.Σ.Δ.Δ. 7/1976, 45/1978, 6/1979 και Ολομέλεια Ι και 3/1979). Με τις γνωμοδοτήσεις αυτές, αλλά ακόμη και με την 105/1981 απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ, αντιμετωπίστηκε η από κάθε άποψη της Ολομέλειας του ΣτΕ αντιμετωπίστηκε η από κάθε άποψη συνταγματικότητα του θεσμού, αφού κάθε φορά το ζητούμενο ήταν η κατάληψη της νομοθετημένης θέσης, είτε του Γενικού Επιτρόπου με βαθμό Προέδρου Ελεγκτικού Συνεδρίου, δηλαδή με βαθμούς ανώτερους του προέδρου εφετών, στον οποίο θέλει τώρα να υποβιβάσει τον Γενικό Επίτροπο η πλειοψηφία του 20/1983 πρακτικού. Ειδικότερα, με το 1/1979 πρακτικό της Ολομέλειας του, το ΣτΕ έκανε πανηγυρικά δεκτό, κατά λέξη, τα ακόλουθα: Ότι «Ο Γενικός Επίτροπος της Επικρατείας ...... και οι επικουρούντες αυτόν (αντεπίτροποι αρχικώς ήδη Επίτρποι) κέκτηνται αρμοδιότητα αναγόμένην εις την παρακολούθησιν και εποπτείαν των εργασιών των διοικητικών δικαστηρίων ....». Ότι «Τα περί ων ο λόγος όργανα είναι εντεταγμένα εις το πλαίσιο της οργανώσεως των δικαστηρίων τούτων .....». Ότι «Η κειμένη νομοθεσία ανέκαθεν είχεν αντιμετωπίσει τούτο ως δικαστικούς λειτουργούς, δια της αναθέσεως αυτοίς των ως είρηται αρμοδιοτήτων. Της πληρώσεως των οικείων θέσεων διά διορισμού εκ τακτικών, πάντοτε, δικαστών, αλλά και της απονομής των ανωτάτων βαθμών της δικαστικής ιεραρχίας εις τους κατέχοντος τας θέσεις ταύτας, λόγω της αποδιδομένης σπουδαιότητος εις το επιτελούμενον παρ αυτών έργον .......» Ότι «οι συντάκται του Συντάγματος είχον, βεβαίως, υπόψει την υπό την ανωτέρω μορφήν διάπλασιν υπό του νόμου του ως είρηται θεσμού ........ Ούτω, εις πλείονος της μιας περιπτώσεις, γίνεται μνεία εν τω Συντάγματι περί επιτρόπων γενικώς, είτε ως ανηκόντων εις δικαστήριον, μέλη του οποίου αποκλείονται του Ανωτάτου Πειθαρχικού Συμβουλίου (άρθρο 91 παρ.2), είτε ως ασκούντων πειθαρχικήν εξουσίαν των δικαστικών υπαλλήλων (άρθρο92 παρ.3), εις ους, επιτρόπου, περιλαμβάνονται προδήλως και τα περί ων ο λόγος όργανα, ενώ αφ’ετέρου, η υπό του άρθρου 94 ερμηνευτική δήλωσις είναι έτι μάλλον διαφωτιστική, καθ’ο αναφερομένη ρητώς εις τα υπό του ν.3845/1958 προβλεπόμενο φορολογικά (ήδη διοικητικά) δικαστήρια .....» Και τέλος ότι «........ Δεν είναι δυνατόν να θεωρηθή ως αποκλεισθείσα υπό των διατάξεων του Συντάγματος η εν τω μέλλοντι, ήτοι μετά την θέσιν εν ισχύι τούτου, οργάνωσις υπό του νόμου των δικαστηρίων κατά τρόπον ώστε να προβλέπεται η κατά την λειτουργίαν αυτών συμμετοχή οργάνων εχόντων, υπό την εκτεθείσαν έννοιαν, ιδιότητα δικαστικών λειτουργών .......». Η Ολομέλεια, συνεπώς του ΣτΕ έχει κατά το παρελθόν, αντιμετωπίσει το ζήτημα του βαθμού του Γενικού Επιτρόπου και των Επιτρόπων των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων και παραδέχτηκε την απ’ αυτούς κατάληψη των ανώτατων βαθμίδων της δικαστικής ιεραρχίας ως σύμφωνη προς το σύνταγμα. Ακόμα, η Ολομέλεια του ΣτΕ (με την, πιο πάνω, 105/1981 απόφασή της), έκρινε συνταγματικά το θεσμό του Γενικού Επιτρόπου με βαθμό Προέδρου Ελεγκτικού Συνεδρίου και υπέδειξε νομοθετική ρύθμιση, με την οποία θα γινόταν η, με διορισμό, πλήρωση των θέσεων των Επιτρόπων που θα είχαν (βάσει του άρθρου 4 του ν.785/1978) βαθμό Συμβούλου Επικρατείας, αρεοπαγίτη κλπ, ώστε να καταστεί, έτσι συνταγματικά δυνατή, στη συνέχεια, η προαγωγή τους στο βαθμό του Γενικού Επιτρόπου.
γ) Από τις κείμενες διατάξεις, ο Γενικός Επίτροπος έχει καθήκοντα και αρμοδιότητες που εκτείνονται σε όλα τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια της χώρας (αναίρεση υπέρ του νόμου των αποφάσεων των διοικητικών δικαστηρίων, εποπτεία του προσωπικού της γραμματείας όλων των δικαστηρίων, δυνατότητα γνώσης των εγγράφων κάθε υπόθεσης κλπ). Συνεπώς και σε όλα τα διοικητικά «εφετεία». Η άσκηση, λοιπόν, των καθηκόντων αυτών προϋποθέτει αυτονόητα βαθμό ανώτερο του προέδρου Εφετών. Γι αυτό, άλλωστε, έγινε και η νομοθετική επιλογή του τίτλου «Γενικός Επίτροπος της Επικρατείας». Έτσι, η άποψη της πλειοψηφίας του 20/1983 πρακτικού του ΣτΕ, ότι ο Γενικός Επίτροπος δεν μπορεί να έχει βαθμό ανώτερο του προέδρου εφετών, οδηγεί, κατά λογική και νομική αναγκαιότητα, στη δημιουργία θέσεων Γενικού Επιτρόπου, επιτρόπων και αντεπιτρόπων (με βαθμούς αντιστοίχως προέδρου εφετών, εφέτου και προέδρου πρωτοδίκων ΔΔ) σε κάθε ένα από τα διοικητικά εφετεία της χώρας. Η δημιουργία, όμως ενός τέτοιου πολυτελούς και ουσιαστικά άχρηστου θεσμού, δεν υπήρξε ποτέ στις προθέσεις του συνταγματικού ή του κοινού νομοθέτη. Αντίθετα, η Γενική Επιτροπεία ιδρύθηκε και οργανώθηκε ως κεντρικό επιτελικό όργανο απαραίτητο για το συντονισμό και την εποπτεία της λειτουργίας των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων. Με την μορφή αυτή άλλωστε, βρήκε και αποδέχθηκε το θεσμό το ισχύον Σύνταγμα.
IV. Από τις παραπάνω σκέψεις προκύπτουν τα ακόλουθα συμπεράσματα:
ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
1. Ο θεσμός της Γενικής Επιτροπείας των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων δεν αγνοείται, αλλά απεναντίας αναγνωρίζεται από το ισχύον Σύνταγμα (άρθα 91 παρ.2, 92 παρ.3 και ερμηνευτική δήλωση στο άρθρο 94), οι δε επιτροπικοί είναι «δικαστικοί λειτουργοί» (1/1979 πρακτικό και 105/1981 απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ).
2. Η βαθμολογική και μισθολογική εξομοίωση του Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων με τους προέδρους των ανώτατων δικαστηρίων δεν αντιβαίνει στο Σύνταγμα του 1975 (1/1979 πρακτικό της Ολομέλειας του ΣτΕ). Επίσης δεν αντιβαίνει στο Σύνταγμα η βαθμολογική και μισθολογική εξομοίωση του επιτρόπου και των αντεπιτρόπων προς τον αντιπρόεδρο και τα μέλη των ανώτατων δικαστηρίων (105/1981) απόφαση της Ολομ. του ΣτΕ, με την οποία αποδείχθηκε η νομοθετική ρύθμιση για την πλήρωση, με διορισμό, των θέσεων των Επιτρόπων με βαθμό Συμβούλου Επικρατείας. Αρεοπαγίτη κλπ).
3. Τα άρθα 13-19 του πρόσφατου ν.1406/1983 έχουν κατά λέξη, προσαρμοσθεί στις υποδείξεις της 105/1981 απόφασης της Ολομέλειας του ΣτΕ και, κατά συνέπεια, δεν υπάρχει κανένα συνταγματικό ή άλλο κώλυμα για την κίνηση της διαδικασίας διορισμού αντεπιτρόπων στις συσταθείσες με το Νόμο αυτό θέσεις.
Β) ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΩΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΔΙΚΑΣΤΩΝ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
Ι. Η εξέλιξη των διοικητικών δικαστών πέρα από το βαθμό του προέδρου εφετών, με προαγωγή στο Συμβούλιο Επικρατείας, αποτελεί χρόνιο πρόβλημα των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων. Παράλληλα, όμως, αποτελεί και πρόβλημα οργανικό για τη δομή της διοικητικής δικαιοσύνης, θεωρουμένης ως ενιαίου συνόλου, από την κατώτατη μέχρι την ανώτατη βαθμίδα, κατά το πρότυπο των κοινών δικαστηρίων, που αποτελούν ενιαίο οργανικό σύνολο με επικεφαλής τον Άρειο Πάγο.
Το πρόβλημα δημιουργήθηκε από το γεγονός ότι πρώτο ιδρύθηκε το Συμβούλιο της Επικρατείας και ύστερα από τριάντα περίπου χρόνια ιδρύθηκαν τα φορολογικά δικαστήρια, που με το Σύνταγμα του 1975 (άρθρο 94) μετατράπηκαν σε τακτικά διοικητικά δικαστήρια, στα οποία σήμερα έχει ανατεθεί η εκδίκαση όλων των διοικητικών διαφορών ουσίας και σημαντικό μέρος των διαφορών ακυρώσεως (νόμοι 505/1976, 702/1977, 1406/1983 κα).
Το παράδοξο στην οργάνωση της διοικητικής δικαιοσύνης είναι ότι, ενώ, από τη σύσταση του Συμβουλίου Επικρατείας, σε θέση συμβούλου «δύναται» να προαχθεί πάρεδρος του Δικαστηρίου αυτού (αρθ.68 παρ.2 ν.δ. 962/1971), αλλά και να διοριστεί (αρθ.1 παρ.2 πδ της 24/24.12.1928) άλλος δικαστικός λειτουργός, όπως ο τακτικός διοικητικός δικαστής (άρθρο έβδομο νδ 3845/1958) και ενώ ο κύκλος των υποθέσεων που δικάζονται από τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια διευρύνεται ακατάπαυστα (έτσι που έφθασε ώστε το 61% των αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας, του έτους 1981, να αφορά υποθέσεις που πήγαν σ’αυτό με ένδικα μέσα κατά των αποφάσεων των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων), οι τακτικοί διοικητικοί δικαστές αποκλείονται στην πράξη από την κατάληψη θέσης συμβούλου Επικρατείας, παρά τη γενική αναγνώριση της επιτυχίας τους στο δικαιοδοτικό τους έργο, ακόμη και αυτό της ακυρωτικής διαδικασίας.
Είναι ακόμα πιο παράδοξος ο αποκλεισμός αυτός των τακτικών διοικητικών δικαστών από το Συμβούλιο Επικρατείας, τη στιγμή που για κάθε θέμα της προσωπικής και υπηρεσιακής τους κατάστασης (επιθεώρηση του έργου τους, προαγωγή, τοποθέτηση, μετάθεση, πειθαρχική ευθύνη κλπ) αποφαίνεται το Συμβούλιο Επικρατείας, που οι αποφάσεις τους κρίνονται απ’ αυτό με την άσκηση έφεσης ή αναίρεσης και που ακόμη και η προεδρία διοικητικών εφετείων ανατέθηκε μετά το Σύνταγμα του 1975, σε συμβούλους Επικρατείας (άρθ.6 του ν. 702/1977). Παρ’ όλο όμως αυτό και ενώ η εξέλιξη των διοικητικών δικαστών στο Συμβούλιο Επικρατείας είναι αίτημα και του νομικού κόσμου (Πρακτικά Συνεδρίου Δικηγορικών Συλλόγων 25-29 Ιουνίου 1982), πιθανολογείται, και από τα πρακτικά αυτά και από τις θέσεις της Ολομέλειας του ΣτΕ στο θέμα της Γεν.Επιτροπείας των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων, ότι η πλειοψηφία των μελών του Συμβουλίου Επικρατείας θα προβάλει συνταγματικό κώλυμα σε ενδεχόμενη νομοθετική ρύθμιση του θέματος υποστηρίζοντας ότι η εξέλιξη αυτή αποτελεί μετάταξη, που απαγορεύεται από το άρθρο 88 παρ.6 του Συντάγματος.
ΙΙ. Η άποψη όμως αυτή δεν είναι ορθή για τους εξής λόγους: 1) Κατά την παρ.6 του άρθρου 88 του Συντάγματος, ως μετάταξη νοείται η μετακίνηση δικαστικών λειτουργών από ένα γενικότερο κλάδο σε άλλο γενικότερο επίσης κλάδο (πχ από το κλάδο των πολιτικών-ποινικών δικαστών, στον κλάδο των λειτουργών της διοικητικής δικαιοσύνης και αντίστοφα) ή από κλάδο τακτικών δικαστών σε κλάδο μη δικαιοδοτούντων δικαστικών λειτουργών (πχ από τον εισαγγελικό στον δικαστικό κλάδο και αντίστροφα εκτός από την εξάιρεση που εισάγει το ίδιο το Σύνταγμα). Συνεπώς, δεν αποκλείεται στον κοινό νομοθέτη να προβλέψει, στον πλαίσιο της εξουσίας οργάνωσης των δικαστηρίων που του παρέχει το άρθρο 93 παρ.1 του Συντάγματος, την προαγωγική εξέλιξη των τακτικών διοικητικών δικαστών σε θέσεις συμβούλων επικρατείας, αφού αυτές ανήκουν στον ίδιο ενιαίο κλάδο της διοικητικής δικαιοσύνης και είναι θέσεις τακτικών επίσης δικαστών. Η ορθή αυτή άποψη έχει ήδη γίνει δεκτή από τον Άρειο Πάγο ο οποίος έκρινε ότι ειρηνοδίκες, που ανήκουν σε μερικότερο κλάδο της πολιτικής δικαιοσύνης, μπορούν να προαχθούν σε δικαστικούς και εισαγγελικούς παρέδρους. Τέτοιες δε προαγωγές έχουν γίνει μετά την έναρξη ισχύος του Συντάγματος του 1975, με δύο πρακτικά του Ανώτατου Δικαστικού Συμβουλίου Πολιτικής – Ποινικής Δικαιοσύνης. Εξάλλου, το ότι οι θέσεις των συμβούλων Επικρατείας και οι θέσεις των τακτικών διοικητικών δικαστών ανήκουν στον ίδιο κλάδο δικαιοσύνης προκύπτει σαφέστατα και από τις εξής συνταγματικές διατάξεις: α) από τη διάταξη του άρθρου 95 παρ.3 του Συντάγματος, σύμφωνα με την οποία μπορεί με νόμο να υπαχθεί η εκδίκαση κατηγοριών υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου Επικρατείας «εις άλλου βαθμού (και όχι άλλου κλάδου) διοικητικά τακτικά δικαστήρια, επιφυλασσομένης πάντως της εις τελευταίον βαθμόν αρμοδιότητος του Συμβουλίου της Επικρατείας». Από τη διάταξη αυτή συνάγεται αβίαστα ότι, κατά την αντίληψη του Συνταγματικού νομοθέτη, το Συμβούλιο της Επικρατείας είναι το ανώτατο τακτικό διοικητικό δικαστήριο, μέσα στον ενιαίο και κατά βαθμούς οργανωμένο κλάδο της Διοικητικής Δικαιοσύνης, όπως ο Άρειος είναι το ανώτατο πολιτικό ποινικό δικαστήριο για τον ενιαίο κλάδο των τακτικών δικαστών της πολιτικής – ποινικής δικαιοσύνης. β) από τη διάταξη του άρθρου 99 παρ.2 του Συντάγματος, κατά την οποία, από τα μέλη του δικαστηρίου αγωγών κακοδικίας, εξαιρείται κάθε φορά το μέλος το οποίο ανήκει στο σώμα ή τον κλάδο δικαιοσύνης, για ενέργειες ή παραλείψεις λειτουργών του οποίου καλείται να αποφανθεί το δικαστήριο. Στην περίπτωση δε που πρόκειται για αγωγή κατά μέλους του Συμβουλίου της Επικρατείας ή λειτουργών των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, του δικαστηρίου αυτού προεδρεύει ο Πρόεδρος του Αρείου Πάγου και όχι ο Πρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας, πράγμα που σημαίνει ότι ο συνταγματικός νομοθέτης κατατάσσει σαφέστατα τα μέλη του Συμβουλίου της Επικρατείας, δηλαδή τους συμβούλους της επικρατείας και τους διοικητικούς δικαστές στον ίδιο κλάδο δικαιοσύνης. γ) από πλέγμα συνταγματικών διατάξεων, σύμφωνα με τις οποίες η επιθεώρηση των διοικητικών δικαστών έχει ανατεθεί τόσο σε συμβούλους της Επικρατείας όσο και άλλους τακτικούς διοικητικούς δικαστές ενώ η κρίση για την εν γένει υπηρεσιακή κατάσταση των τακτικών διοικητικών δικαστών, καθώς και η πειθαρχική γι αυτούς εξουσία, έχει ανατεθεί σε συμβούλιο, που συγκροτούνται από συμβούλους της Επικρατείας, θα ήταν δε παραλογισμός να γίνει δεκτό ότι ο συνταγματικός νομοθέτης ανέθεσε την κρίση γενικά για την υπηρεσιακή κατάσταση των διοικητικών δικαστών σε δικαστές που ανήκουν σε διαφορετικό κλάδο από αυτούς, γιατί με μια τέτοια εκδοχή, δεν μπορεί να γίνεται λόγος για προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των διοικητικών δικαστών.
Άλλωστε και από τα πρακτικά της Ε’ Αναθεωρητικής Βουλής προκύπτει σαφέστατα ότι η διάταξη για την απαγόρευση της μετάταξης των δικαστικών λειτουργών δεν τέθηκε στο Σύνταγμα, σε καμμιά περίπτωση, για να αποκλείσει την εξέλιξη των διοικητικών δικαστών στο Συμβούλιο της Επικρατείας, αφού όλες οι πτέρυγες της Βουλής υποστήριξαν τότε την άποψη ότι η εξέλιξη αυτή είναι προαγωγή και όχι μετάταξη (Πρακτικά Ολομέλειας της Ε’ Αναθεωρητικής Βουλής, Απ.Κακλαμάνη σελ.635, Αθ.Κανελλόπουλος σελ.640, Κ.Σαψάλης σελ.649, Κ.Στεφανάκης, Υπουργός Δικαιοσύνης, σελ.636, 649, 742 κλπ).
Από όσα προαναφέρθηκαν προκύπτει ότι ο σκοπός του συνταγματικού νομοθέτη ήταν να αποκλείσει, με την παρ.6 του άρθρου88 του Συντάγματος, τις μεμονωμένες μεταπηδήσεις δικαστικών λειτουργών, από τον ένα στον άλλο γενικότερο κλάδο δικαιοσύνης, και όχι να απαγορεύσει στον κοινό νομοθέτη τη θέσπιση τρόπου προαγωγικής εξέλιξης των τακτικών διοικητικών δικαστών στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Αντίθετα, θα μπορούσε να γεννηθεί πρόβλημα συνταγματικότητας με την «προαγωγή» των Παρέδρων του Συμβουλίου Επικρατείας σε συμβούλους, μιά και ανέκαθεν (ν.3713/1928), ακόμα δε και κατά την ψήφιση του Συντάγματος του 1975 (άρθρο 1 και 3 παρ.2 ν.δ.170/1973), οι πάρεδροι δεν ήταν ούτε είναι τακτικοί δικαστές, αφού δεν «απονέμουν» δικαιοσύνη (άρθρο 87 παρ.1 του Συντάγματος) αλλά ασκούν απλώς έργο υποβοηθητικό των δικαιοδοτούντων συμβούλων. Η άποψη αυτή επιβεβαιώθηκε πληρως με πρόσφατο πρακτικό του Συμβουλίου Επικρατείας, που έκρινε ότι αντίκειται στο ισχύον Σύνταγμα η παροχή δικαιώματος ψήφου στους παρέδρους του Δικαστηρίου αυτού, σε συνδυασμό α) με το 1/1979 (κα) πρακτικό της Ολομέλειας του ΣτΕ, που δέχθηκε ότι οι εισηγητές του δεν είναι τακτικοί δικαστές, αλλά δικαστικοί λειτουργοί που ασκούν βοηθητικά καθήκοντα, και β) με την 105/1981 απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ, που δέχτηκε ότι δεν είναι συνταγματικά ανεκτή η προαγωγή τακτικού δικαστή σε θέση ανώτερου δικαστικού λειτουργού που ασκεί βοηθητικά καθήκοντα, πράγμα που αναντίρρητα και κατά μείζονα μάλιστα λόγο, πρέπει να ισχύει και στην αντίθετη περίπτωση της προαγωγής μη τακτικού δικαστή (παρέδρου του ΣτΕ) σε θέση τακτικού δικαστή (συμβούλου). 2) Είναι προφανές ότι δεν μπορεί να αποδοθεί στο Συνταγματικό νομοθέτη τέτοια νομική άγνοια, ώστε να χρησιμοποιεί την απαγόρευση της μετάταξης για να αποκλείσει την προαγωγή. Επομένως η παρ.6 του άρθρου 88 του Συντάγματος του 1975 δεν στερεί από τον κοινό νομοθέτη την εξουσία να οργανώσει, σύμφωνα με το άρθρο 93 παρ.1 του ιδίου Συντάγματος, το δικαστήριο ενός γενικότερου κλάδου της δικαιοσύνης, σύμφωνα με τα δεδομένα και τις απαιτήσεις κάθε πεοχής και να προβλέψει την προαγωγική εξέλιξη των λειτουργών τους μέχρι και τον ανώτατο βαθμό. Θα ήταν δε αδιανόητο, στο όνομα της απαγόρευσης της μετάταξης, να υποστηριχθεί ότι ο κοινός νομοθέτης δεν μπορεί να θεσπίσει την προαγωγική εξέλιξη των τακτικών διοικητικών δικαστών μέσα στο κλάδο της διοικητικής δικαιοσύνης. 3) Αλλά και αν ακόμη θεωρηθεί ότι η απαγόρευση της μετάταξης περιλαμβάνει και την προαγωγή από μερικότερο σε άλλο μερικότερο κλάδο του ίδιου γενικότερου κλάδου, αυτό σε καμμιά περίπτωση δεν μπορεί να θεωρηθεί και ως απαγόρευση προς τον κοινό νομοθέτη για ενοποίηση των μερικότερων αυτών κλάδων, στα πλαίσια της εξουσίας που του παρέχει το άρθρο 93 παρ.1 του Συντάγματος. Κι αυτό γιατί, αν τέτοια ήταν η πρόθεση του Συνταγματικού νομοθέτη, θα εκφραζόνταν ρητώς, αφού η παρ.6 του άρθρου 88, ως εξαιρετικό είναι στενώς ερμηνευτέα και δεν μπορεί να ερμηνευθεί έτσι ώστε να αποκλείει στον νομοθέτη τη δυνατότητα άλλων ρυθμίσεων για την προσαρμογή των δικαιοδοτικών οργάνων στις εκάστοτε απαιτήσεις της ορθής απονομής της δικαιοσύνης. Θα ήταν δε χαρακτηριστικά αδιανόητο, με το επιχείρημα της απαγόρευσης της μετάταξης, να θεωρηθεί πχ ότι δεν μπορεί ο νομθέτης να διασπάσει τον κλάδο των τακτικών πολιτικών-ποινικών δικαστών σε ένα κλάδο πολιτκών δικαστών και σε άλλο ποινικών δικαστών, προβλέποντας ταυτόχρονα και την κοινή εξέλιξή τους στον Άρειο Πάγο. Είναι πρόδηλο ότι μια τέτοια άποψη θα ήταν τελείως αντίθετη προς το άρθρο 93 παρ.1 του Συντάγματος, το οποίο και θα αχρήστευε. Συνεπώς, είναι συνταγματικά επιτρεπτή ακόμη και η ενοποίηση των κλάδων των τακτικών διοικητικών δικαστών με τον κλάδο των λειτουργών του Συμβουλίου Επικρατείας (αν υποτεθεί ότι υπάρχουν τέτοιοι χωριστοί κλάδοι) και η θέσπιση της προαγωγικής εξέλιξης των πρώτων σε θέσεις συμβούλων Επικρατείας.
ΙΙΙ. Από άποψη ουσίας εξάλλου, οι διοικητικοί δικαστές, προαγόμενοι σε συμβούλους Επικρατείας, μπορούν, με την μακρόχρονη εμπειρία που διαθέτουν στις διαφορές ουσίας, να βοηθήσουν σημαντικά στο αναιρετικό έργο του Συμβουλίου της Επικρατείας, τοποθετούμενοι στα δύο αναιρετικά τμήματα (Α’ και Β’) αλλά ακόμη και στο Γ’ Τμήμα λόγω της εμπειρίας την οποία έχουν αποκτήσει (οι πρόεδροι Εφετών και οι Εφέτες) στην ακυρωτική διαδικασία από την εκδίκαση των διαφορών ακυρώσεως που έχουν υπαχθεί στα Διοικητικά Εφετεία με το ν.702/1977.
Είναι δε πρόδηλο ότι μόνο με την προαγωγή διοικητικών δικαστών σε συμβούλους θα μπορέσει κάποτε στο Β’τμήμα του ΣτΕ, που ασχολείται κυρίως με φορολογικές υποθέσεις, να απαλλαγεί (όπως έγινε και με το Γ’Τμήμα του, μετά τον ν.702/1977) από την τεράστια εκκρεμότητα που παρουσιάζει σήμερα και το αδιέξοδο στο οποίο έχει περιέλθει, (είναι χαρακτηριστικό, ως παράδειγμα, το ότι κατά το έτος 1983 συζητήθηκε σε αυτό υπόθεση, η οποία είχε ως βάση τον Κώδικα Φορολογικών Στοιχείων του 1956, που έχει καταργηθεί από το 1968). Ας σημειωθεί ακόμη ότι δεν έχουν μέχρι σήμερα ερμηνευθεί, από το ΣτΕ, το νδ 118/1973 «περί φορολογίας κληρονομιών κλπ» και ο Κώδικας Φορολογικών Στοιχείων του 1977 (πδ 99/1977), ενώ μόλις πρόσφατα εκδόθηκαν μερικές αποφάσεις για το ν.11/1975 «περί φόρου ακινήτου περιουσίας». Αυτή όλη η κατάσταση κατατείνει σε ουσιαστική αρνησιδικία από μέρους του Συμβουλίου της Επικρατείας. Αντίθετα, η αύξηση των οργανικών θέσεων των συμβούλων επικρατείας και η πλήρωσή τους με τυχόν προαγωγή παρέδρου του ΣτΕ δεν θα λύσει το πρόβλημα αυτό του Β’Τμήματος. Και τούτο, γιατί οι περισσότεροι από τους παρέδρους αυτούς δεν έχουν καθόλου υπηρετήσει στο Β’Τμήμα, αλλά και, κυρίως, γιατί ελάχιστοι από αυτούς που υπηρετούν σήμερα έχουν 15ετή υπηρεσία και ηλικία άνω των 40ετών, ενώ υπάρχουν πρόεδροι εφετών και εφέτες των διοικητικών δικαστηρίων που έχουν πάνω από 22 χρόνια συνολική «δικαστική» υπηρεσία. Εξ άλλου, η αύξηση των θέσεων των συμβούλων και η τυχόν κατάληψή τους αποκλειστικά από παρέδρους του ΣτΕ, ενόψει των δεδομένων της επιτηρίδας τους, θα δημιουργήσει το παράδοξο, παγκοσμίως, φαινόμενο α)να προαχθούν σε ανώτατες θέσεις δικαστικοί λειτουργοί (που ποτέ δεν είχαν ψήφο αποφασιστική) σε ηλικία μικρότερη και των 40 ετών και να παραμείνουν στις θέσεις αυτές για μια 25ετία τουλάχιστον, β)να προαχθούν σε θέσεις παρέδρων (δηλαδή εφετών) εισηγητές ηλικίας μόλις 30 ετών και γ)να παραμείνουν κενές (κατά τα 2/3 περίπου) οι θέσεις των εισηγητών. Τέλος, δεν είναι βάσιμο το επιχείρημα, που συνήθως προβάλλεται, ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας, λόγω επιπέδου των διαγωνισμών για την πρόσληψη εισηγητών, εισέρχονται ικανότεροι επιστήμονες. Κι αυτό, γιατί μια τέτοια άποψη, ανεξάρτητα απ’ το ότι θα οδηγούσε στο άτοπο συμπέρασμα ότι οι αρεοπαγίτες (που προέρχονται από δικαστές οι οποίοι εισήλθαν στον κλάδο ύστερα από εισαγωγικές εξετάσεις ανάλογες με τις των παρέδρων των διοικητικών δικαστηρίων) υστερούν ως δικαστές σε σχέση με τους συμβούλους επικρατείας, δεν επαληθεύεται, εν πάση περιπτώσει, και από τα πράγματα, αφού υπάρχουν και πρόσφατα ακόμα, περιπτώσεις υποψηφίων που πέτυχαν, σε σύγχρονους περίπου διαγωνισμούς, σε καλλίτερη σειρά στο διαγωνισμό εισηγητών ΣτΕ παρά στον αντίστοιχο των παρέδρων διοικητικών δικαστηρίων.
IV. Συμπέρασμα
Από όσα προαναφέρθηκαν, προκύπτει αβίαστα το συμπέρασμα ότι, όχι μόνο δεν υπάρχει συνταγματικό κώλυμα για την εξέλιξη των διοικητικών δικαστών, με προαγωγή, σε θέσεις συμβούλων Επικρατείας, αλλά και επιβάλλεται η σύσταση ορισμένων τέτοιων θέσεων, που θα καταλαμβάνονται αποκλειστικά με προαγωγή προέδρων εφετών και εφετών διοικητικών δικαστηρίων. Τέλος, η ρύθμιση αυτή δε θίγει με κανέναν τρόπο την εξέλιξη των εισηγητών και παρέδρων του ΣτΕ, που υπηρετούν σήμερα ούτε, άλλωστε, είναι δυνατόν να μειώσει το κύρος του Δικαστηρίου τούτου, αφού απ’ αυτό αποκλειστικά εξαρτάται η επιλογή των καλύτερων για προαγωγή διοικητικών δικαστών. Και δεν μπορεί λογικά να υποστηριχθεί ότι, μέσα από ένα σύνολο 177 προέδρων εφετών και εφετών (άρθρο 20 παρ.3 του ν.1406/1983), δεν θα μπορούν να βρεθούν, κάθε φορά, οι κατάλληλοι για την κατάληψη των ελάχιστων άλλωστε κενών θέσεων συμβούλων, απ’αυτές που θα συσταθούν για το σκοπό αυτό.
Ο Πρόεδρος της Γενικής Συνέλευσης
Εφέτης Διοικητικών Δικαστηρίων
Νικόλαος Σπαλιάρας
Ακριβές απόσπασμα πρακτικών της παραπάνω Γενικής Συνέλευσης
Για το Διοικητικό Συμβούλιο
Η Πρόεδρος Ο Γενικός Γραμματέας
Βικτωρία Κόμη-Μαυραγάνη Γεώργιος Φαλτσέτος
Εφέτης Διοικητικών Δικαστηρίων Πρωτοδίκης Διοικητικών Δικαστηρίων