Η ΙΣΤΟΡΙΑ ΤΩΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ

Η ιστορία των διοικητικών δικαστηρίων στην Ελλάδα με βάση τη  νομοθετική εξέλιξή τους ως θεσμός απονομής της δικαιοσύνης επί  διαφορών που ανακύπτουν μεταξύ των διοικούμενων και της διοίκησης, θα μπορούσε να χωρισθεί σε τρεις ιστορικές περιόδους, οι οποίες διατρέχουν το σύνολο της νεότερης Ελληνικής ιστορίας ξεκινώντας από την ίδρυση του τότε «Βασιλείου της  Ελλάδος» (1833)  και καταλήγοντας στη σημερινή Τρίτη Ελληνική Δημοκρατία (1974 και εντεύθεν )¹.

1. Η περίοδος της Αντιβασιλείας.

Ο θεσμός της διοικητικής δικαιοσύνης εισήχθη στην Ελλάδα, για πρώτη φορά, κατά την περίοδο της Αντιβασιλείας του Όθωνα (1833-1835), με πρωτοβουλία ενός εκ των μελών της, του Georg Ludwig von Maurer². Ειδικότερα, με το άρθρο 3 του β.δ. της 26.4.1833 «περί της αρμοδιότητος των νομαρχών και της κατά νομαρχίας υπηρεσίας» καθορίστηκε ότι σε κάθε νομό «ήθελε κατασταθεί "πρωτόκλητον" δικαστήριο, με πρόεδρο τον νομάρχη για την εξέτασιν και διάλυσιν των διοικητικοδικαστικών υποθέσεων», άνευ ειδικότερου προσδιορισμού αυτών³. Στη συνέχεια, ακολούθησε αφενός μεν  το β.δ. της 7.5.1837 «περί της αρμοδιότητας των τακτικών δικαστηρίων, ως προς τας αμφισβητουμένας υποθέσεις » με το οποίο υπήχθησαν στην αρμοδιότητα των διοικητικών αρχών συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων⁴, αφετέρου δε το β.δ. της 9.7.1838, με το οποίο συστήθηκαν τα πρωτόκλητα διοικητικά δικαστήρια σε κάθε διοίκηση του νεοσύστατου τότε Βασιλείου της Ελλάδος, συγκροτούμενα από τον  Διοικητή, ή Υποδιοικητή, τον Δήμαρχο και τον Ειρηνοδίκη, και τα Δευτεροβάθμια Διοικητικά Δικαστήρια, με έδρα την πρωτεύουσα κάθε νομού και μέλη τον Νομάρχη, ένα πρωτοδίκη και τον Ειρηνοδίκη. Το σχήμα, όμως, αυτό της διοικητικής δικαιοσύνης, όπως περιγράφηκε συνοπτικά ανωτέρω, λειτούργησε υπό τύπο μεταβατικό, καθώς με το άρθρο 101 του Συντάγματος του 1844, καταργήθηκαν τα νεοσυσταθέντα διοικητικά δικαστήρια και καθιερώθηκε σύστημα ενιαίας δικαιοδοσίας, υπάγοντας τις σχετικές διαφορές στη δικαιοδοσία των τακτικών δικαστηρίων⁵, διατηρώντας παράλληλα, με το ΣΤ΄ Ψήφισμα, τη δυνατότητα των διοικητικών αρχών να εκδικάζουν τις σχετικές υποθέσεις, μέχρι να εκδοθεί εκτελεστικός του Συντάγματος νόμος ο οποίος θα ρύθμιζε εκ νέου τα σχετικά με τη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων και την υπαγωγή των σχετικών διαφορών σε αυτά.

2. Τα διοικητικά δικαστήρια από το 1844 έως το 1952.

Ακολούθως, η διάταξη του άρθρου 101 του Συντάγματος του 1844, επαναλαμβάνεται με μικρές φραστικές παραλλαγές στο Σύνταγμα του 1864,⁶ του 1911⁷, του 1925⁸, του 1927⁹ και του 1952¹⁰. Βασική, όμως διαφορά μεταξύ των διατάξεων των Συνταγμάτων του 1864, και των σχετικών των Συνταγμάτων του 1911, 1925, 1927 είναι ότι στα τελευταία προβλέπεται πλέον ρητά η σύσταση διοικητικών δικαστηρίων με ειδικούς νόμους, στα οποία έπρεπε να τηρείται η δημοσιότητα των συνεδριάσεων και η ειδική αιτιολογία των αποφάσεών τους, ενώ από το 1911 και εντεύθεν άρχισε η σταδιακή αντικατάσταση των διοικητικών αρχών με διοικητικά δικαστήρια, τα οποία εν τοις πράγμασι ήταν δικαστικοφανείς σχηματισμοί για την επίλυση διοικητικών διαφορών¹¹. Μια  απόπειρα συγκρότησης μόνιμων φορολογικών δικαστηρίων με τον αν.ν. 2595/1940 απέτυχε λόγω του ελληνοϊταλικού πολέμου, ενώ μια δεύτερη με το ν. 2289/1952 δεν είχε συνέχεια. Με το άρθρο 82 §2 του Συντάγματος  του 1952 και το ν.δ. 3845/1958, για πρώτη φορά τέθηκαν οι βάσεις για τη σύσταση και λειτουργία αρχικά φορολογικών δικαστηρίων, συγκροτούμενα από δικαστές καλυπτόμενους από τις εγγυήσεις του Συντάγματος^12,13. Η δε έναρξη λειτουργίας των Φορολογικών Δικαστηρίων ήταν αυτή της 1.3.1962.

3. Τα διοικητικά Δικαστήρια και το Σύνταγμα του 1975/1986/2001.

Το Σύνταγμα του 1975 στο άρθρο 93 §1 αυτού  για πρώτη φορά διατύπωσε ρητά ότι τα δικαστήρια διακρίνονται σε διοικητικά, πολιτικά και ποινικά, στην παρ. 2 επέβαλε τη δημοσιότητα των συνεδριάσεων και στην παρ. 3 την ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολογία των αποφάσεων, καθώς και την απαγγελία αυτών σε δημόσια συνεδρίαση, κατά τρόπο σαφή και ενιαίο για όλα τα δικαστήρια και συνεπώς και για τα διοικητικά. Επιπλέον, στο άρθρο 94 αυτού καθόρισε ότι στα διοικητικά δικαστήρια υπάγονται οι διοικητικές διαφορές ουσίας και περαιτέρω επέβαλε τη συνταγματική υποχρέωση να υπαχθούν με νόμο σε αυτά, εντός πενταετίας από θέση σε εφαρμογή του νέου Συντάγματος, όσες διαφορές δεν είχαν υπαχθεί μέχρι τότε, τονίζοντας ότι ως διοικητικά δικαστήρια τα οποία απολάμβαναν των ανωτέρω εγγυήσεων και της σχετικής διεύρυνσης της δικαιοδοσίας τους νοούνταν τα φορολογικά δικαστήρια που είχαν συσταθεί με το ν.δ. 3845/1958¹⁴, διατηρώντας το μεταβατικό στάδιο εκδίκασης των μη υπαχθεισών διαφορών στα υπάρχοντα ειδικά διοικητικά δικαστήρια. Μετά το Σύνταγμα του 1975, δημοσιεύτηκε ο ν. 505/1976, με το άρθρο 7 του  οποίου τα φορολογικά δικαστήρια του ν.δ. 3845/1958 μετονομάσθηκαν σε τακτικά διοικητικά δικαστήρια,  ο ν. 702/1977, με το άρθρο 7 του   οποίου  υπήχθησαν οι  διαφορές περί την κοινωνική ασφάλιση στα διοικητικά δικαστήρια, το Π.Δ. 341/1978 με το οποίο καθορίστηκε η δικονομία των ανωτέρω διαφορών, ο ν. 1406/1983, με τα άρθρα 1 και 2 του οποίου σειρά υποθέσεων υπήχθη στην δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων, ενώ πλειάδα διοικητικών διαφορών υπαγόμενων στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων βρίσκεται σε πλειάδα ουσιαστικών διοικητικών νόμων, οι οποίοι προέβλεπαν τις σχετικές διοικητικές κυρώσεις¹⁵, ενίοτε δε και επιμέρους δικονομικές διατάξεις. Ήδη δε, από το έτος 1999 και συγκεκριμένα από τις 18.7.1999¹⁶ τέθηκε σε ισχύ ο Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας (ν. 2717/1999-Φ.Ε.Κ. Α΄97 /17.5.1999), εξομαλύνοντας σε μεγάλο βαθμό τη δικονομική πολυνομία που προϋπήρχε, μετά από μια μακρά πορεία νομοθετικής εργασίας για την εκπόνησή του¹⁷.

Σήμερα η Ελλάδα έχει ένα σύγχρονο σύστημα απονομής της διοικητικής δικαιοσύνης, το οποίο παρά τις δυσκολίες που ανακύπτουν, κατά καιρούς, παρέχει την αναγκαία δικαστική προστασία σε όλους τους διοικούμενους, πραγματώνοντας την επιταγή του άρθρου 20 §1 του Συντάγματος.

Γ.Δ.Ν. Τσαπράζης 

Πρωτοδίκης Δ.Δ.

Μ.Δ.Ε. Δημοσίου Δικαίου

1. Για ένα πλήρη συνταγματικό χρονολογικό πίνακα βλ. Α. Δερβιτσιώτη : Σύνταγμα της Ελλάδας, Αθήνα -Θεσσαλονίκη 2001, σελ. xvi επ.  

2. Τα υπόλοιπα μέλη, ήταν ο κόμης Άρμανσμπεργκ  και ο  στρατηγός Φον Εύντεκ.

3. Βλ. Γκέοργκ Λούντβιχ Μάουρερ «Ο Ελληνικός Λαός» σελ .471 και Ν. Χατζητζανή, Ερμηνεία κατ' άρθρον κώδικος διοικητικής δικονομίας, Αθήνα -Κομοτηνή 2004, σελ.15 επ.

4. Οι υποθέσεις αυτές αφορούσαν τις διαφορές που προέκυπταν από: α) την επιβολή  έμμεσων  δημόσιων φόρων, β) την κατασκευή και επισκευή δημόσιων έργων, γ) τη μισθοδοσία των δημόσιων υπαλλήλων, δ) τη χρήση τρεχόντων υδάτων από ιδιώτες, ε) την εκκαθάριση και εξόφληση παλαιών εθνικών χρεών, στ) την αποξένωση ιδιωτικής περιουσίας για δημόσιο σκοπό, εξαιρούμενης της αποζημίωσης και ζ) διαφορές μεταξύ ενοικιαστών φόρων ή φορολογούμενων και Δημοσίου.

5. Το άρθρο 101 όριζε ότι: «Τα υπάρχοντα διοικητικά δικαστήρια καταργούνται  αι δε υπαγόμεναι εις αυτά περί αμφισβητούμενου διοικητικού υποθέσεις ανατίθενται από της εκδόσεως του παρόντος Συντάγματος εις την τακτικήν δικαιοδοσία των δικαστηρίων, και θέλουν δικάζεσθαι ως κατεπείγουσαι. Νόμοι ιδιαίτεροι, εκδοθησόμενοι εντός της πρώτης Βουλευτικής περιόδου θέλουν υπαγάγει επίσης όλας τας λοιπάς αμφισβητούμενου διοικητικού υποθέσεις εις τα τακτικά δικαστήρια και κανονίσει την διαδικασίαν. Αι άρσεις συγκρούσεως θέλουν δικάζεσθαι υπό του Αρείου Πάγου. Κανένα δικαστήριον , καμμία δικαιοδοσία του αμφισβητούμενου διοικητικού δεν ημπορεί να υπάρξει του λοιπού άνευ Νόμου», για το πλήρες κείμενο βλ. Κ. Μαυρία - Α.Παντελή : «Συνταγματικά κείμενα Ελληνικά και Ξένα» , Αθήνα -Κομοτηνή 1990 , σελ. 85 επ. ,ιδίως 93. 

6. βλ. Κ. Μαυρία - Α.Παντελή  οπ.π. σελ. 103.

7. βλ. Κ. Μαυρία - Α.Παντελή  οπ.π. σελ. 116.

8. βλ. Κ. Μαυρία - Α.Παντελή  οπ.π. σελ. 136.

9. βλ. Κ. Μαυρία - Α.Παντελή  οπ.π. σελ. 160.

10. βλ. Κ. Μαυρία - Α.Παντελή  οπ.π. σελ. 209.

11. Τέτοια δικαστήρια ήταν το Διοικητικό Δικαστήριο Παραβάσεων Φορολογίας Οινοπνεύματος , οι Επιτροπές Ενστάσεων και Εφέσεων της φορολογίας καθαρών προσόδων και κληρονομιών, το Διοικητικό Δικαστήριο Τελωνειακών Παραβάσεων, το Αναθεωρητικό Διοικητικό  Δικαστήριο Φορολογικών  Παραβάσεων κ.α. , βλ. Ν. Χατζητζανή οπ.π. σελ. 19 .

12. Τα εν λόγω δικαστήρια με το άρθρο 36 § 4 του ν.δ. 1/1968 και των σχετικών β.δ. υπήχθησαν από την εποπτεία του Υπουργείου Οικονομικών σε αυτό της Δικαιοσύνης, με το άρθρο 10 του ν.δ. 10/1968 ορίστηκε ότι πλέον όπου στην κείμενη νομοθεσία αναφέρεται ο όρος  Πρωτοβάθμιο Φορολογικό Δικαστήριο, Πρωτοβάθμιος και Δευτεροβάθμιος Φορολογικός Δικαστής , αντικαθίσταται από τον όρο Φορολογικό Πρωτοδικείο ή Εφετείο, Πρωτοδίκης ή Εφέτης Φορολογικών Δικαστηρίων, ενώ με το ν.δ. 4125/1960 κυρώθηκε ο Κώδικας Φορολογικής Δικονομίας , ο οποίος μεταγενεστέρως περιέχεται στο Π.Δ. 331/1985, με το οποίο αποδόθηκε το κείμενο του στη δημοτική.

13. Σχετική μνεία για τα διοικητικά δικαστήρια γίνεται και στο άρθρο 109 των  συνταγματικών κειμένων του 1968 και του 1973.

14. Βλ. τη σχετική ερμηνευτική δήλωση υπό το άρθρο 94 του Συντάγματος 1975/1986, η οποία όμως απαλείφτηκε μετά την συνταγματική αναθεώρηση του 2001, για μια συγκριτική δε  ανάγνωση των δύο άρθρων. βλ. Α. Δερβιτσιώτη οπ.π. σελ.  78 και 234.   

15. Για μια ενδεικτική απαρίθμηση των διοικητικών διαφορών ουσίας βλέπε μεταξύ άλλων: α) Π. Λαζαράτο - Θ. Παπαγεωργίου, Κωδικοποίηση Διοικητικής Δικονομίας, σελ. 196 επ., Αθήνα-Κομοτηνή 2002 Β΄ Τόμος, β) Α. Καραμιχαλέλη: Κωδικοποίηση Διοικητικής Δικονομίας, Αθήνα - Κομοτηνή 2003, γ) Π .Μαρινάκη: Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Αθήνα 2005 , σελ. 449 επ. 

16. Σύμφωνα με το άρθρο δεύτερο του κυρωτικού του νόμου.

17. Την αιτιολογική έκθεση, στην οποία αναφέρονται όλες οι διεργασίες για την εκπόνησή του, βλ. μεταξύ άλλων σε Β. Μωυσίδη : Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας, Αθήνα -Θεσσαλονίκη 2003, σελ. 825 επ., ενώ την εισηγητική έκθεση προς τη Βουλή των Ελλήνων, βλ. μεταξύ άλλων σε Χ.Χρυσανθάκη: Διοικητική Δικονομία & Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας , Αθήνα 2004 , σελ. 245 επ.